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2005年3月24日 (木)

改正の提案その1

 風邪をひいて一週間も寝込んでしまいました。さて、2月20日にヨソで語るで書いた通り、「河川法を改正しようョ」と呼びかけ初めて半年以上が過ぎました。以下は12月4日に環境行政改革フォーラムの総会(05年2月5日)でお話するために書いた原稿です。人々と意見を交換しつつ、また、現場を踏みつつ、勉強しつつ、少しづつバージョンアップしていますので、日々の精進の結果、以下の内容からは、すでに私の脳みそもバージョンアップしています。

 しかし、途中経過として、提案その1をこちらにも提示しておきます。一段階でもバージョンアップしてしまうと、過去バージョンが実に初歩的なものに思えて恥ずかしいのではありますが。あくまで、旧バージョンとしてご参考まで。

「いま、なせ河川法再改正か」

 1997年河川法改正で、河川行政の目的に「環境保全」が、政策決定のプロセスに「住民参加」の理念が導入された。その後、どこまでこれらは実現されているのか。量的、質的に整理、分析し、およびその結果を踏まえて提案を試みる。

量的な分析結果

 97年法の新理念「環境の保全」が実現されたかどうかは、ひとえに、一本一本の水系の大枠の方針である「河川整備基本方針」が新報の枠組みで策定されたかどうかということでしか測れない。その結果は【表1】で示すようにさんさんたるものだ。
 一級河川では4分の1強、二級河川に至っては10分の1も進んでいない。7年間でこの調子では、計算上、一級河川で30年近く、二級河川では70年もかかることになる。

【表1】河川整備基本方針および河川整備計画の策定状況

 水系の数    河川整備基本方針 河川整備計画
                策定済み    策定済み
一級河川 109水系   29水系    11水系
二級河川 2700水系   225水系  107水系

*一級河川は04年9月現在、二級河川は03年11月現在の数字

 97年法のもう一つの新理念である「住民参加」度を測るには、それが可能となる「河川整備計画」の策定がどれだけ進んだかということになる。しかし、こちらも、【表1】で見る通り、さらに遅れている。
 残りの大半の水系で、河川法の附則で認めた「経過措置」という合法的なやり方で、事実上、環境保全も住民参加も許さない、脱法行為が続行中なのだ。

質的な分析結果(国交省の手中にある河川整備基本方針) 

 97年法では、それまで旧法で国土交通省が決定していた工事実施基本計画が、「河川整備基本方針」と「河川整備計画」の二段階に分けられた。後者で必要と河川管理者(例えば一級河川は国土交通省、二級河川は自治体)が認める場合は、住民参加が可能になった。

 しかし、治水計画の鍵となる「基本高水」(ダムがなかった場合に想定される最大の流量)の決定権は、河川整備基本方針を決める段階で、国交省が握ったままだ。その決定過程は、社会資本整備審議会に事務局案として出されるまで、まったくのブラックボックスに入っている。また、同審議会は、単にお墨付きを与えるだけの機能しか果たしていない。

 市民団体「水源開発問題全国連絡会」共同代表の嶋津暉之氏によれば、旧法による「工事実施基本計画は、多くの河川で25年~35年前に策定されたものだ。その後、雨量データと流量データが蓄積され、計算手法の検討もされてきたから、新しいデータと新しい手法に基づいて、基本高水流量の再計算が行われるべき」だという。

 ところが、新しく方針が定められた一級河川29水系のうちほとんどは、工事実施基本計画の基本高水流量を踏襲しているだけだ。変更があったのは4水系。そのすべては以前よりも大きな設定となった。つまり、より大きな治水施設を必要とするわけである。二級河川 225水系でも、工事実施基本計画の基本高水流量がそのまま踏襲されたものがほとんど。雨量データの見直しで2水系小さくなっただけ。

 基本高水は、係数をいじるだけで、洪水の想定量を高く設定することが可能である。かねてから、過大な洪水予測、つまりダムや堤防など過大な治水施設への投資の根拠として使われていると批判されてきた。そして、この係数の設定や計算方法ついて、まったく住民参加による検証や意見反映が不可能なために、公正さ、妥当性が疑われてきた。いまや、国土交通省や自治体関係者の間でも、基本高水が過大で非現実的な設定がなされていることを認める発言が、非公式な場所では漏れ聞こえるようになっている。

 こうした中で、公開、公式な場所でも、「基本高水」論争が起きている。

基本高水論争 

 その一つが国営川辺川ダム事業(熊本県)だ。潮谷知事が、「国は説明責任を果たしていない」と、2001年12月から9回にわたって開催した「川辺川ダムを考える住民討論集会」で、誰もが参加できる機会を確保。そこで、国交省と住民グループの双方の主張をぶつけ合った結果、国交省が「雨量確率法」を採用し、基本高水流量は人吉で毎秒7000トンと算出したのに対し、市民グループは、「流量確率法」を採用し、充分な安全度を見た上で、人吉地点5,500トンを採用し、主張をぶつけ合うこととなった。

 単純にこの二つの数字を比較しただけでも、計算方法や前提となる係数の置き方一つで、ダムの必要性を左右するこの基本高水という数字に大きく開きがでることがわかるだろう。これが、今現在も、法律上は、外部検証、クロスチェックなしに国土交通省だけが決定権を握っているわけである。

 基本高水論争が起きたもう一つの例が、長野県営ダムだ。長野の場合は、田中康夫知事の脱ダム宣言を受けて、反発した議会が「長野県治水・利水ダム等検討委員会条例」を制定し2001年6月に設置。「長野県治水・利水ダム等検討委員会」で委員15人が審議。流域ごとに部会を設置(7部会)。その一つである砥川については、検討委では、「ダム無し、基本高水200トン」に下げて答申。基本高水を変更する権限のない知事は「ダム無し、基本高水280トンのまま。220トンを河川改修、60トンを流域対策」という枠組み案=「砥川改修計画原案」を提案。県は、「砥川改修計画原案」では「河道内遊水池5カ所、河道外遊水池1カ所」が必要と説明。「河道内遊水池」とは高さ15~30メートルの川を遮るコンクリート構造物で下部に穴。「脱ダムはどこへ行った?」の批判に、それを一端棚上げし、まずは50年に一度の大雨に対応できる河川改修だけを盛り込んだ20年間の「河川整備計画」を国に申請。実際の既往最大洪水量は、160トンであるため、「何もしない」という選択肢もあると言われている。県は5年をかけて「基本高水」を再検証する。

 その後、流域協議会(「治水・利水対策等の実現に向けて住民と行政がともに考えていくこと」が目的)も設置され、長野県居住者、財産を有する者、通勤・通学している者で、応募者全員を会員として登録し、話し合いを進めている。

 熊本、長野のどちらのケースにおいても、県知事のリーダーシップがもたらした実質的な住民参加が鍵となって、基本高水論争が起きている。ダム事業者(国、自治体)と住民の主張が対等に論じられ比較検討が可能となる場が確保されることが、治水における適正施設が何かを決定するだけではない、危機意識、防災意識を住民が主体的に理解し、考えていくうえでも重要であることは言うまでもない。

形骸的な流域委員会、それでもボトムアップの河川整備計画

 河川管理者は、河川整備基本方針を元により詳細な河川整備計画を策定する際、必要であると判断した場合、学識経験者の意見を聴いたり、「公聴会の開催等関係住民の意見を反映させるために必要な措置」を講じたりしなければならない。しかし、このいずれも、「必要」であるかどうかを判断するのは、河川管理者の裁量による。関係住民の意見を反映させるために必要な「措置」の中身も河川管理者次第だ。その例が、各地で設置された「流域委員会」だ。「流域委員会」に関する国交省の説明は、「河川法で規定されているものではございませんが、河川に関し学識経験を有する者の意見を聴く方法として、○○川流域委員会などの名称を用いて委員会形式により、効果的・効率的に意見を聴く場を設けている河川があります。(03年11月の中村敦夫参議院議員(当時)への文書回答)」というものだ。流域委員会が法定委員会でないという事実には、多くの人が驚く。

 この流域委員がどのようにして決まるかであるが、先述の嶋津暉之氏による分析によれば、流域委員を公募したのは、一級河川で14水系(04年9月現在)。しかもそれは、中部、近畿、九州地方整備局のみに限られる。二級河川では、03年11月現在、公募したところはゼロである。
 
 流域委員会の選定方法は以下の4パターン
1) 関係機関等から学識経験者に関する情報を入手の上、河川管理者が選定、委嘱、
2) 河川管理者が委嘱した委員による懇談会から意見をもらい、河川管理者が選定、委嘱、
3) 河川管理者が委嘱した委員による準備会議から公募による委員も含め意見をもらい、河川管理者が選定、委嘱、
4) 専門委員は必要に応じ関係機関等から学識経験者に関する情報を入手の上、河川管理者が選定、委嘱。公募委員は河川管理者が委嘱した委員による発足会から意見をもらい、河川管理者が選定、委嘱

 国土交通省の文書回答によれば、委員は「河川に関し学識経験を有する者」のはずであるが、実際の流域委員会では、首長、行政担当者、地元大学教授など(河川と必ずしも関係なし)、マスコミがほぼ必須メンバーとして加わっており、その他、受益者(商工会議所、農協、土地改良区、川をフィールドにした活動団体など、自然保護団体、住民などが、お飾りのように据えられているという印象が拭いきれない。

 さて、こうして法定外の枠組みで議論された(このこと自体が異常事態であると言わざるを得ないが)結果、策定された河川整備計画には、ある一つの、注目すべき特徴が現れている。

 一級河川11水系のうち、計画原案という名前が付けられた1水系も含めると12水系での河川整備計画の目標流量を見ると、「基本高水とは別に、それぞれの河川の状況に合わせた数値が採用されている」(先述の嶋津映之氏の指摘)ものがあるというのだ。例えば、「多摩川や由良川の場合、基本方針ではダムを建設することになっているが、その適地がないため、整備計画は現実に合わせてダム建設を前提としない内容になっている」

 つまり、基本高水流量は現実性のない、いわば飾りの数値に過ぎない、というのである。

 一方、旧法に基づく工事実施基本計画と違う治水計画を出して、2つのダム計画を事実上消滅させ、突如、役割を大きくさせられた徳山ダムなどのような例もある。つまり、本来、新報に基づき、河川整備基本方針、河川整備計画を策定すべきところを、それらをすべてすっ飛ばして、まったく別の枠組みで、治水計画を作ってしまったわけである。これまた脱法行為と呼ばざるを得ない。

実態を踏まえた政策オプション【結論】

 以下は、今後の議論のたたき台として、私が提案する政策オプションである。

1. 河川法再改正事項1:事実上、一部、現在行われているように、外部人材が参加可能な場で、すべての情報が公開された上で、より短期の実現可能な範囲での目標をもとに、河川整備計画を策定。次により総合的かつ長期的な河川整備基本方針を策定する。つまり、現在のトップダウン方式からボトムアップ方式による治水計画の策定へと変換を図る。ただし、公募など参加についての改善も必要である。

2. 河川法再改正事項2:トップダウン方式のままにするのであれば、河川整備基本方針段階からの住民参加を必須事項にする。

3. 河川法再改正事項3:参加の必須条件、例えば、参加コスト、情報の公開提供(治水、利水、環境に関する情報を検証可能な形で公開)、公募のやり方、意見反映の保障など、事業者(行政)とそれ以外の参加者との対等な議論を可能とする条件を整える改正。

4. 河川法再改正事項4:経過措置(現行法は無期限)に期限を設ける。

5. 改正までの措置:基本高水策定過程の完全公開(過大な基本高水、過大な治水事業をはじき出す「建設省河川砂防技術基準」を廃止し、議論を通じての基本高水決定手法へと変換する。

 この他、行政手続法や行政事件訴訟法の改正(再改正)により、計画策定手続を行政処分と見なし、また、原告適格の幅をより広げるなど、司法による行政監視能力を高める必要があることは言うまでもない。

まさのあつこ atsukom@mrj.biglobe.ne.jp
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